本报记者 付子昂
编者按 解决食品安全问题，根本上要靠法治，这是世界各国的普遍经验。虽然目前我国的食品安全法律框架已经构成，但仍然存在着如何与时俱进、如何更好实现“良法之治”的问题。
因此，从法治入手来探讨和解决食品安全问题，应该是非常重要的途径。10月15日，由中国法学会主办的“2011年中国食品安全法治高峰论坛•陕西分论坛”在陕西省西安市召开，与会专家学者就健全食品安全监管体制机制、建立健全食品安全事故责任追究制、强化食品安全社会监督、食品安全有奖举报立法等专题进行了深层次的探讨，以期促进我国食品安全法律体系的完善并得到全面、准确、有效的实施。本版将陆续对论坛所涉及的问题做深入报道，本期关注食品安全有奖举报立法问题。
理性看待食品安全有奖举报制度
举报奖励作为行政奖励，是指行政机关或者法律、法规授予奖励权的组织依照法定的条件和程序，对为国家和社会做出重大贡献的单位与个人，给予物质或精神鼓励的具体行政行为。
“举报奖励是在举报制度的基础上发展起来，举报人可以按一定比例，分享违法违规单位被收缴的罚金。这是一项硬性物质刺激鼓励制度，预期罚金值越高，激励性越大。”上海市食品药品监管局副局长唐民皓说。
由于目前我国政府监管经费有限与监管成本过高并存，监管信息有限与监管者被捕获并存，造成监管力量不足与监管休眠，一些违法行为不能得到有效制裁。同济大学法学院教授孙效敏说：“有奖举报制度恰好可以通过挖掘消费者自我保护的内在动力与获取奖励的外在激励，充分发挥其制衡作用。这样既可以解决政府监管不到位的问题，又能节约政府监管成本，减少国家财政支出；还可以培养消费者的正确消费观念。”
有奖举报制度的初始功能在于增强公权机构的信息能力，这是制度设计的主要目的，但这一制度促使违法者减少违法行为的功能及其实现机制在理论研究中常被忽视。深圳大学法学院教授应飞虎认为，从功能的实现机制看，有奖举报制度通过增强公权机构的信息能力而使更多违法者受到查处，这种功能的实现有赖于举报者和公权机构两个主体共同参与；而有奖举报制度促使违法者减少违法行为的功能实现与举报者和公权机构并不直接相关，仅仅只是间接相关，正是这种间接相关，使有奖举报制度能够产生更为广泛的影响。
安徽省食品安全委员会办公室主任徐恒秋认为，食品安全问题关系到千家万户，与每个社会成员息息相关，他们对食品安全的关注度非常高，为了不成为问题食品的受害者，人民群众对于打击食品违法犯罪行为具有高度积极性。在现实生活中，食品违法犯罪行为再怎么隐蔽，总会被人民群众共同组织起来的监视网络所发现。“相关监管部门只需提供反映问题的平台，就能源源不断地得到各种有效的信息，进而可以采取相对主动、快捷的行动方式进行打击。”徐恒秋说。
其实早在2001年，财政部、工商总局、质检总局就制定了《举报制售假冒伪劣产品违法犯罪活动有功人员奖励办法》，随后不少地方政府也制定了食品安全违法案件有奖举报办法。2007年，国务院出台的《关于加强食品等产品安全监督管理特别规定》也充分肯定了有奖举报制度。《产品质量法》第10条也规定了有奖举报制度。beplay全站
副教授刘水林说：“在《食品安全法》制定过程中，立法者对有奖举报制度持否定看法，因此，正式公布的《食品安全法》不仅删除了《食品安全法（草案）》中有奖举报制度的内容，而且也增加了10倍赔偿制度的难度。这不能不说是一大遗憾。”
亟须将食品安全有奖举报制度化
尽管我国宪法和相关法律赋予公民举报的权利，各地各部门对举报奖励工作也日益重视，但是我国尚未制定一个单独、完善的举报人法案。例如，我国相关法律法规对举报人没有足够的保护，对匿名举报没有在法律上予以明确；没有可以参照的“上位法”，导致行政部门在举报奖励工作中缺乏主动性；各地各部门的举报奖励做法不一，奖励资金难以落实；获得举报奖励的周期过长，举报人从举报到最终结案，要历经调查、立案、处罚等阶段，时间短则1~2个月，长则半年甚至1年。
徐恒秋表示，国务院食品安全委员会办公室印发《关于建立食品安全有奖举报制度指导意见》前，安徽省各地、各有关部门根据工作实际也相继出台了有关举报奖励办法，但是由于这些办法出自各地与不同部门，对奖励资金来源、奖励标准、发放程序和管理规定也没有相对统一、权威、合理的标准和要求，难以形成较大的食品安全社会监督机制。
与欧盟相比，我国的社会监督制度局限较为突出，共同参与食品安全社会监督的制度成本过高。重庆大学法学院教授曾文革认为，在监督关系构建方面，我国只是抽象地规定了政府接受公众监督，缺乏在风险防范、食品安全事故处理、食品法律制度形成等具体环节公共参与的强制性规定，监督的程序保障性差，未履行相关被监督义务行为不具可诉性。
上海市食品药品监管局曾聘用“社会监督员”来发挥举报人的作用，但也出现过被“反投诉”，个别“社会监督员”向行政相对人要挟捞取“好处费”。由此可见，加强对“社会监督员”管理十分必要，一旦其失职或失控，腐败会更加恶化。
“举报职业化，实际上就是公民监督权的制度化。要培养职业举报人，必须用好法律的手段，规范职业举报人的行为，最大限度地使用好职业举报这把‘双刃剑’”，唐民皓说。
实现“便利化”社会监督机制
制定举报奖励法律法规是对群众监督违法违规行为的法制化，是实现民主法治的重要一环。举报制度的核心，是对举报人给予法律保护，防止遭受报复打击，通过法律维护公平正义，促进和谐社会建设。唐民皓说：“由于我国相关法律法规没有出台，建议有条件的地方可以根据实践经验和立法发展，制定专门的举报奖励办法，为各部门建立举报奖励机制提供基本依据，改变目前全国各地举报奖励实践中做法不一的局面，并为未来建立统一的举报立法奠定基础。”
上海市食品药品监管局法规处处长许瑾表示，为提高群众对举报奖励制度的知晓度，政府部门应当加强对群众的宣传引导，定期组织大型宣传咨询活动，使举报奖励工作直接面向群众，通过发放宣传资料、播放录像片等形式，广泛宣传食品药品监管部门的职能、案件受理范围，普及举报奖励常识，让群众了解举报方式、举报范围、举报保护和举报奖励措施，使广大群众树立举报不失实、不避责的正确举报观，认真负责地行使举报权利，提高举报案件查处的及时性和有效性。
中国传媒大学副教授王宇建议媒体尝试通过以往的报道分析食品行业中潜在的危机，提前引起相关管理部门和公众的注意，发挥媒体的食品安全社会监督作用和食品安全事件的预警报道机制。
食品安全的社会监督是“社会监督”这一制度在食品安全保障中的具体运用，必须找到社会监督和政府监管在食品安全保障中的制度连接点——消费者权益或者说公众健康，不仅政府是主体，普通公众也是主体，并且社会监督的高度应立足于政府监管之上，形成政府监管对社会监督法定的应答机制，并且社会监督的高度应立足于政府监管之上，形成政府监管对社会监督法定的应答机制。重庆大学法学院教授肖峰说：“要实现这一机制，需要克服信息量不足及真实性无法保障带来的市场失灵问题，也要克服政府对消费者的傲慢而形成的政府失灵，将食品安全社会监督通过法律手段推进透明制度建设，结合食品安全技术标准和科技手段支撑，使我国能像欧盟那样，处处以公众作为市场和政府行为的中心，将公众利益作为食品安全保护至上权益，使‘便利化’社会监督机制成为制度目的的根本实现手段。”
（来源：中国医药报 2011年10月27日第003版）
