□演讲者
刘剑文，北京大学法学院教授、博导，北京大学财经法研究中心主任。兼中国法学会财税法研究会会长、中国财税法学教育研究会会长、世界税法协会（ITLA）主席等职。主要从事财税法、经济法、知识产权法、国际经济法的教学与研究工作。
曾担任《中华人民共和国税收基本法（税法通则）》起草组组长、《中华人民共和国财政转移支付法》起草组组长、《企业国有资产法》起草小组顾问、国家税务总局“世界银行贷款项目”中方首席专家、《财税法论丛》主编，创建中国财税法网。出版《走向财税法治》等50余部学术著作。在《中国法学》等期刊上发表学术论文130余篇。
□核心导读
■公共财政是财税法律制度的基石。现在讲公共财政，是说这个财政收支是公共的，是大家的。既然是公共的，在重大的决策里，纳税人有没有自己的话语权和决定权就很重要。
■公共财政强调公平性，福利待遇要一视同仁，公共财政是不盈利的。公共财政强调法治性，所有的收支和活动都要受法律的约束。研究公共财政，就是要强调财政收支都要受法律监督。
■就科学发展观和公共财政的关系而言，科学发展观要求的以人为本需要两个方面实践：财政支出要反映民生问题，要以民生为基本出发点；财政收入的获得应首先考虑尊重人权，保证公民的基本权利。
■财税法着眼于财税的法律形式，保障财税民主的实现。首先要财政法定，还要关注财政健全原则，这是财政法治的功能和目标，确保不偏离安全稳定的目标。还要强调平等原则，关注财税法治的公平合理。
■财税立法是各种利益博弈最集中的体现。有立法机关和政府机关的博弈；有中央和地方的博弈；国家和纳税人的利益博弈；外资和内资的博弈，各方利益的剧烈博弈，致使财税法改革艰难。
■我国财税法制建设任重道远。要让老百姓不因为缴税而对政府有意见，财政民主和科学发展观是有共同目标的。实行财税法定，依法理财，依法治税，就能体现法律的权威和稳定，容易为人民所接受并遵守。
■要加强财税立法，强调财政民主，这是实现法治社会的突破口。要从根本上解决政府和纳税人关系的和谐，财税民主很重要。财政民主和法定，财政稳健和平等，是当今中国实现科学发展观在财税领域的最好体现。
一、公共财政是财税法律制度构建的基石
今天，我想谈谈科学发展观与财税法律制度的重构这一重要问题。大家知道，我国现在正面对全球的金融危机，其中很多问题值得我们思考。这场全球金融危机中，不同国家受到的损害是不同的。大家清楚地看到，我国在应对金融危机时，采取了很多有效措施，四万亿救市资金，还有一系列的举措，比如国资委向东航、南航和中航注入资金。有记者曾问我，国家应该在什么条件下向这些国有企业注入资金，具体程序怎样？这个问题的核心是四万亿的使用要不要依法监督。
对此，我认为我国需要大力加强制度建设。我们思考中国的财政支出问题、国家投资问题，在计划经济时期，企业和个人无产，一切都是国家的。现在人们的观念不同了，国家的财产实际上是纳税人的，所以，纳税人在国家的重大经济决策上应该有自己的更多的话语权。这也就是我们为什么要研究财税法问题，现在社会对这个问题也予以了极大关注。
我曾在一次报告里讲过公共财政是财税法律制度的基石。我国过去的计划经济，实际是国家财政，凡是财政的收支，都是国家的，一切都由国家决定。我们现在讲公共财政，是说这个财政收支是公共的，是大家的。既然是公共的，在重大的决策里，纳税人有没有自己的话语权和决定权就很重要。大家想想，建国60年来有多少重大的财政项目是经过全国人大或常委会审议的呢，很少，就连南水北调这样大的工程都没有经过全国人大审议。
简单说，公共财政就是财政的收入和支出由纳税人说了算。过去国家和企业的关系是人财物和产供销都是国家决定；现在在市场经济条件下则主要变成为税收关系，国家只管征税，企业的其它事情都不用管。在西方财政理论的演变中，包括了法治政府和有限政治以及对于个体的平等关怀和尊重宪政，这是对公共物品和公共选择的延伸。我们有私的欲望，它可以通过市场交换取得，还有一个是公共欲望，比如交通和桥梁等，属于公共领域，还有义务教育、医疗、环保、治安，都属于公共品范围，是大家必不可少的。比如教育，我们现在公共品仅仅限于9年义务教育，可以不可以扩展到12年，读大学甚至读研究生都不用私人花钱呢？这些都是公共品，要由国家提供的，但是纳税人若不先向国家缴税，国家就无法向纳税人提供公共品和公共服务。所以说，公共财政是财税法和财税法制度构建的基石。
市场经济中，民商法很重要，财税法也很重要，都是调整财产关系的基本法律，财税法解决的是政府和纳税人财产的关系问题。所以我们说，公共品是财政民主和法治建设的基石，公共财政是财税法治的基石。
公共财政强调公平性，福利待遇要一视同仁，公共财政是不盈利的。公共财政强调法治性，所有的收支和活动都要受法律的约束。我国每年的财政转移支出有近两万亿，主要用于支持欠发达地区，但是到现在为止，也没有相应的法律或行政法规来规定这个问题。
我们研究公共财政，就是要强调财政收支都要受法律监督。我的观点是，若国家财税法制健全，就可以减少很多腐败行为。极少数的官员觉得这个钱是国家的，不要白不要，不拿白不拿。但当他知道这个钱是纳税人的，是要受到纳税人监督的时候，犯罪行为就会减少许多。我们曾经说财税法是 “顶天立地”的法，因为它涉及到国家机器的运转和纳税人的切身利益。财税法治要求收入和支出两条线，从支出的角度来说，公共财政要求以公共需要定位财政支出，支出多少，怎么用，应该按照公共需要定位，还要审查合宪性。比如现在一个项目要支出一百亿，政府要告诉纳税人为什么需要这么多钱，合理性和正当性在哪里，公共财政主要体现为对政府支出的制约和支出的协调。从收入制度来说，公共财政要以公共收入来定位财政收入。我们现在的财政收入包括税收和规费以及国有资产的收益和公债等等，我们的国有资产很庞大，经营性的国有资产，比如国企，大约12万亿，还有资源性的，比如矿产和土地等等，过去我们说国资是全民的，既然是全民的，大家都要受益啊。比如故宫是全民的，老百姓参观为何还要钱？这个问题需要思考，还有行政性的国有资产，比如我们这所财经大学究竟值多少钱？要从限制公权的角度构建财政制度，否则就比较容易侵害私权。公共财政形成了权力和权利的良性互动，要使得后者制约前者。
二、科学发展观和公共财政问题
党的十六届三中全会指出，坚持以人为本树立全面协调可持续的科学发展观，促进经济社会和人的全面发展。就科学发展观和公共财政的关系而言，科学发展观要求以人为本，以人为本最需要两个方面实践，一是财政支出要反映民生问题，比如教育、医疗、治安和环保等等，人民的生活福利水平，包括私人服务和公共服务等几项指标。公共财政的目的是提供公共品，它包括三个层次，公共服务；基本公共服务；均等化的基本公共服务。财政支出要以民生为基本出发点。二是财政收入的获得要保证基本权利的实现。例如，我们收入100块钱，其中20块或者30块缴税了，这就事关个人的财产权，因此，政府征税时应该首先考虑尊重人权，保证公民的基本权利。另外，全面协调可持续的发展观是公共财政的目标，必须要考虑方方面面的问题。为什么这次金融危机发生后很多人会认为中国将最先复苏，那是因为中国有广大的农村市场，能有效地扩大内需。而我国现在有强大的财力作保障。说到底钱的问题就是财政问题，这里面有一系列的制度，因此，说财税法是很重要的。科学发展观具体到这个领域，就是公共财政在各个方面结合我国国情提出的具体要求。我们要管好政府或者单位，关键就要管住钱。
三、财税法如何实践科学发展观
财税法着眼于财税的法律形式，保障财税民主的实现。首先要财政法定，还要关注财政健全原则，这是财政法治的功能和目标，确保不偏离安全稳定的目标。财政要保持稳健，还要强调平等原则，这个原则着眼于财税法治的公平合理。财税法治中的三个原则非常重要。目前在我国，财税法定形式上还没有完全实现。因为财税法体系有四十部左右的法律，而我国只有四部法律，包括个税法和企业所得税法、税收征管法，以及预算法。除此之外大量的都是行政法规，比如增值税、消费税和营业税都没有法律，国债和彩票也没有法律，因此，财税立法任务很繁重。
为什么现在要通过一部财税法律那么难呢，因为财税立法是各种利益博弈最集中的体现。比如，2007年通过的企业所得税法立法就集中体现了各种利益的博弈。有立法机关和政府机关的博弈，哪些是立法的权力，哪些是行政机关的权力呢？企业所得税法里面有一个纳税的特别调整问题，通俗讲就叫避税，企业所得税法实施条例是国务院制定的，税务总局也出台了纳税特别调整的实施办法，税务总局是否有权出台这个实施办法呢，值得我们研究。授权立法是给国务院的，从理论上讲，授权立法是不能转授权的。所以立法和行政利益存在冲突。同时国家税务总局和财政部、商务部也有利益冲突，企业所得税法的出台，适当降低了内资的税负，但提高了外资的税负，商务部是主管外资企业的，由此影响了他们的利益，商务部自然会有不同意见。还有就是中央和地方的博弈；国家和纳税人的利益博弈；外资和内资的博弈，过去税收政策是向外商倾斜的，现在改革后平等了，那些跨国大企业便联名反对中国通过企业所得税法。这就说明财税法改革的艰难，利益博弈的剧烈。可以说，每一部财税法都面临着这些博弈。
我国财税法制建设任重道远。我们要实现科学发展观，我觉得把税收好了，就有助于提高执政能力。要让老百姓不因为缴税而对政府有意见，财政民主和科学发展观是有共同目标的。税收法定和罪刑法定同样重要，同样是以保护公民的人身权和财产权为宗旨的。你收我的税总要让我说话吧，怎样说话？就是要通过全国人大或常委会立法。为什么我国要把偷税罪改成逃避缴纳税款罪呢？因为前者和计划经济联系在一起，那时觉得一切都是国家的，所以叫偷。现在财产是自己的，便无所谓偷了。这个改动意味着国家对私人财产权的保护。我国现在的财税规范，大部分还是行政法规，法律偏少。
但如果实行财税法定，依法理财，依法治税，就能体现法律的权威和稳定，容易为人民所接受并遵守。在我国财税法治的建设过程中，推进立宪很关键，财政宪法是宪法的基石。以我国广受争议的2007年印花税调整为例，没有这个措施股市可能就不会暴涨到6100点，然后又跌倒1600多点。有些股票跌了百分之九十多。为什么印花税要调整呢，为打压股市，这个规定是深夜12点出台的，有人因此比喻为 “半夜鸡叫”。我们强调要制定法律，很多该有的法律现在还都是空白，我觉得中国要是再多两到三部财税法律，我们才能知道税法服务市场有多大。过几年，我们可以看看中国的税法服务市场和税法专业服务人才会得到很大发展。
四、财政行为要符合正义和公平的法律理念
财政平等与科学发展观的实现，财政行为要符合正义和公平的法律理念。财力的平衡上要有所突破。要推进实质公平，要对农村的基础设施和社会事业的支出倾斜。我国每年都申报个税，申报的人却很少，2007实行的时候，全国申报的只有150万人，为什么大家不申报呢，西方是和社会保障联系在一起的。我们现在社会保障不健全，所以大家都不敢消费。
财政健全和科学发展观的实现。财政健全关系到财政运行的安全，如何依法防范风险是一个重要的课题。前两年中投公司投资黑石，据说亏了一些钱，如何依法规避这种财政风险，需要认真予以考虑，这个问题非常重要。要积极防范，保证抉择科学。这次国家四万亿计划的实施，审计署和中纪委组织了很多人进行监督，我认为，如果我国财税制度建设健全，可能就不用这么多人了。没有制度就没有评判标准，我国财税制度的建设还有很大的空间，这些问题从科学发展观的角度都要予以认真考虑。
财税法的构建和科学发展观。我国现有的财税法框架还很不健全，我国税收领域的现状是三部法律、三十部行政法规、五十部税收行政规章。可见，行政权太大了。现在地方几乎没有财权，税种的设计和税法的设置也不协调，教育税和环境税方面连行政法规都没有的。我们要构建财税法体系，重大财政事项要由法律规定，这是立法法明确规定的。法律有自己的优势，它具有很强的稳定性，企业家可以预计自己的收益。健全的财税法律也是财税法治发展和实现的必然要求，这个利益是经过充分博弈的，行政法规缺失这个过程，很难保证公平。制定法律虽然看起来成本高，但实施后便于执行。财税法的实践也为制定法律的实践提供了很好的基础。我国要加强财税立法，强调财政民主，这是实现法治社会的突破口，要从根本上解决政府和纳税人关系的和谐，财税民主很重要。国以税为本，所以要处理好政府和纳税人关系的和谐。财政民主和法定，财政稳健和平等，是当今中国实现科学发展观在财税领域的最好体现。（文稿有删节，文中小标题为编者所加）（来源：上海法治报
